一、案例简介

某区直事业单位办公家具采购项目，预算金额620万元，资金来源为财政性资金，采用公开招标方式，评标办法为综合评分法。采购文件《无重大违法记录声明函》规定了“我公司未被政府采购监督部门限制参加政府采购活动或曾被政府采购监督部门限制参加政府采购活动但已不在限制期内。我公司愿意对上述声明的真实性负责。如有虚假，将依法承担相应责任”相关内容。采购文件“供应商须知前附表”规定，评标委员会应当在“信用中国”官网查询供应商是否存在被政府采购监督部门限制参加政府采购活动等情形。采购文件“合同履行期限”要求为“60日历天”。

2020年11月25日，该项目开标后经评标委员会评审，确定A公司为中标供应商。次日，采购人在法定媒体公告中标结果并向A公司发出中标通知书。12月17日，采购人与A公司签订书面合同并开始按照合同进行履约。2021年1月21日，该项目投标人D公司向采购人等单位进行举报，称A公司在“信用中国”网站存在行政处罚记录，“A公司因提供虚假材料谋取中标，于2020年6月19日被L市政府采购监督部门作出人民币玖仟捌佰圆罚款的行政处罚，同时列入不良行为记录名单，在一年内禁止参加政府采购活动。A公司《无重大违法记录声明函》承诺不实，属于虚假材料。采购人等单位应当依法取消A公司的中标供应商资格。同时，政府采购监督部门应当依法对A公司给予行政处罚”。

采购人经研究后认为D公司的举报不属于法定的政府采购质疑，不宜按质疑流程办理，但是其作为投标人对政府采购活动中的违法行为进行举报并未违反法律规定，遂会同政府采购监督部门对其举报事项进行了调查核实。经查，A公司在“信用中国”网站确实存在行政处罚记录，记录内容同D公司举报的一致。此时，A公司已向采购人交付了大部分办公家具，合同已履行过半。采购人继而会同政府采购监督部门组织评标专家、业务骨干、法律顾问等对本案进行了讨论研究，认为A公司投标文件中的《无重大违法记录声明函》与客观事实不符，属于提供虚假材料谋取中标，其中标无效，其与采购人签订的政府采购合同亦无效。基于此，采购人决定取消A公司中标供应商资格，并按照《政府采购法》及其实施条例、《民法典》等有关规定，妥善处理了政府采购合同无效的后续问题。政府采购监督部门也按照《政府采购法》及其实施条例、《行政处罚法》等有关规定，对A公司进行了行政处罚。A公司在法定期限内未提起行政复议或行政诉讼。

二、案例剖析

1.采购人关于举报事项的处理符合法律规定

《政府采购法》相关条款对合同签订和举报事项处理作出了明确规定。第四十三条第一款规定，“政府采购合同适用合同法。采购人和供应商之间的权利和义务，应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定”。第七十条规定，“任何单位和个人对政府采购活动中的违法行为，有权控告和检举，有关部门、机关应当依照各自职责及时处理”。第七十七条对供应商违法违规行为的处罚作出规定，供应商一旦有提供虚假材料谋取中标、成交情形，中标、成交无效。第七十九条规定，“政府采购当事人有本法第七十一条、第七十二条、第七十七条违法行为之一，给他人造成损失的，并应依照有关民事法律规定承担民事责任”。

《民法典》也对相应情形作出了规定。第一百五十三条第一款规定，“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效”。第一百五十七条规定，“民事法律行为无效、被撤销或者确定不发生效力后，行为人因该行为取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方由此所受到的损失；各方都有过错的，应当各自承担相应的责任”。

据此，采购人关于D公司举报事项的处理在程序和实体方面均符合法律规定。理由有三：其一，针对政府采购活动中A公司承诺不实问题，D公司向采购人等单位进行了举报，采购人经研究后认为其虽不属于政府采购质疑但涉嫌构成弄虚作假的违法行为，继而主动会同政府采购监督部门进行调查核实，符合法律规定。其二，A公司在客观上提供了与事实不符的《无重大违法记录声明函》，即存在提供虚假材料的行为；在主观上存在谋取中标的动机，且事实上也被确定为中标供应商，因而认定其构成“提供虚假材料谋取中标”事实清楚、依据充分。其三，A公司因承诺不实构成“提供虚假材料谋取中标”，其中标供应商资格依法属于无效，其与采购人签订的政府采购合同依法亦属于无效，采购人决定取消其中标供应商资格，并按照《政府采购法》及其实施条例、《民法典》等有关规定妥善处理了政府采购合同无效的后续问题，合情、合理、合法。值得注意的是，因《合同法》已经被废止，《政府采购法》第四十三条所援引的《合同法》，现应直接适用《民法典》有关规定。

2.政府采购监督部门实施行政处罚符合法律规定

根据《政府采购法》第七十七条的规定，供应商有提供虚假材料谋取中标、成交情形的，“处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款，列入不良行为记录名单，在一至三年内禁止参加政府采购活动，有违法所得的，并处没收违法所得，情节严重的，由工商行政管理机关吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。

《行政处罚法》第十七条规定，“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施”。第三十六条规定，“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。第三十八条规定，“行政处罚没有依据或者实施主体不具有行政主体资格的，行政处罚无效。违反法定程序构成重大且明显违法的，行政处罚无效”。

据此，政府采购监督部门对A公司作出行政处罚，符合法律规定。理由有二：其一，A公司“提供虚假材料谋取中标”属于政府采购活动中的违法行为，其与“采取不正当手段诋毁、排挤其他供应商”“与采购人、其他供应商或者采购代理机构恶意串通”“向采购人、采购代理机构行贿或者提供其他不正当利益”“在招标采购过程中与采购人进行协商谈判”等违法行为均属于行政处罚的客体。其二，政府采购监督部门针对A公司“提供虚假材料谋取中标”的违法行为，在法定行政处罚追诉时效内（一般情况下为二年），按照《政府采购法》及其实施条例、《行政处罚法》有关规定，对其给予行政处罚属于主体适格、程序正当、事实清楚、适用法律正确。值得注意的是，依照《行政处罚法》等相关规定，政府采购监督部门在作出行政处罚决定前，应告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并应告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。政府采购监督部门不得因当事人陈述、申辩而给予更重的处罚。

三、案例启示

1.政府采购合同无效的界定及主要情形

所谓政府采购合同无效，是指政府采购合同虽然已经成立，但是因欠缺一定生效要件而导致合同当然不发生效力。结合《政府采购法》及其实施条例、《民法典》等有关规定，政府采购合同无效的主要情形有五类。

（1）采购人与中标、成交供应商不按照采购文件确定的事项及中标、成交供应商的承诺签订政府采购合同。

（2）采购人与中标、成交供应商以虚假的意思表示签订政府采购合同，如“阴阳合同”（在行政监督部门备案的合同与实际履行的合同不一致）等。

（3）违反法律行政法规效力性强制性规定的政府采购合同，如存在“提供虚假材料谋取中标、成交”“采取不正当手段诋毁、排挤其他供应商”“向采购人、采购代理机构行贿或者提供其他不正当利益”等违法行为的。

（4）违背公序良俗的政府采购合同，如存在违背公共秩序、善良风俗、社会公共利益的情形。

（5）采购人与中标、成交供应商恶意串通，损害他人合法权益的政府采购合同，如存在中标、成交供应商与采购人、其他供应商或者采购代理机构恶意串通以及中标、成交供应商在招标采购过程中与采购人进行协商谈判等违法行为的。

此外，政府采购合同无效的表现形式还可分为全部无效合同（合同的全部内容自始不产生法律约束力）和部分无效合同（合同的部分内容不具有法律约束力，其余部分内容仍然有效），在实务中应注意辨析。

2.政府采购合同无效的法律后果及实务处理

政府采购活动必须始终坚持法治化和规范化。结合《政府采购法》及其实施条例、《民法典》等有关规定，政府采购合同无效的法律后果主要涉及返还财产、折价补偿和赔偿损失等情形。

（1）返还财产。即政府采购合同无效后，基于合同发生的物权变动丧失了基础，自然产生物权回转的效果，当事人此时享有的是物权请求权性质的返还原物请求权。当然，当事人认为没有必要返还原物的，也可以请求折价补偿，不必非得请求返还原物。返还财产包括单方返还和双方返还两种形式。

（2）折价补偿。即政府采购合同无效后，当事人基于合同取得的财产，不能返还或没有必要返还的，只能采取折价补偿的方式代替原物返还。其中，不能返还包括法律上的不能返还（第三人善意取得等）和事实上的不能返还（标的物灭失且无替代品等）；没有必要返还包括当事人接受的财产是劳务等在性质上不能恢复原状以及当事人通过使用对方的知识产权等无形财产获得的利益等情形。

（3）赔偿损失。也称损害赔偿，即政府采购合同无效后，在实行返还财产或者折价补偿后，按照过错责任原则，有过错的一方当事人应当赔偿对方当事人由此所受到的损失；各方当事人都有过错的，应当各自承担相应的赔偿责任。

政府采购合同无效除上述三种法律后果外，法律另有规定的，应依照其规定。

在具体的实务处理中，应重点关注三个方面：一是政府采购合同无效后，不影响合同中独立存在的有关解决争议方法的条款的效力；二是返还财产与折价补偿，二者只能择一行使；三是返还财产或折价补偿可以与赔偿损失并存。

针对案例中政府采购合同被认定无效的后续处理问题，笔者认为虽然该合同已履行过半，但并不影响适用返还财产和赔偿损失（若由此受到损失）的处理方式。同时，后期应依法从合格的中标候选人中另行确定中标供应商。如无合格的中标候选人，可以重新开展政府采购活动。

3.评审专家不按采购文件规定评审的法律责任

《政府采购法实施条例》第四十条规定，“政府采购评审专家应当遵守评审工作纪律，不得泄露评审文件、评审情况和评审中获悉的商业秘密。评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组在评审过程中发现供应商有行贿、提供虚假材料或者串通等违法行为的，应当及时向财政部门报告。政府采购评审专家在评审过程中受到非法干预的，应当及时向财政、监察等部门举报”。第四十一条规定，“评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组成员应当按照客观、公正、审慎的原则，根据采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审。采购文件内容违反国家有关强制性规定的，评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组应当停止评审并向采购人或者采购代理机构说明情况。评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组成员应当在评审报告上签字，对自己的评审意见承担法律责任。对评审报告有异议的，应当在评审报告上签署不同意见，并说明理由，否则视为同意评审报告”。第七十五条规定，对政府采购评审专家存在“未按照采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审或者泄露评审文件、评审情况的”“与供应商存在利害关系未回避的”“收受采购人、采购代理机构、供应商贿赂或者获取其他不正当利益”等违法情形的，应由财政部门分别给予警告、处以罚款、禁止其参加政府采购评审活动等处理，直至由司法机关依法追究刑事责任。同时还规定，政府采购评审专家“有上述违法行为的，其评审意见无效，不得获取评审费；有违法所得的，没收违法所得；给他人造成损失的，依法承担民事责任”。

2016年，财政部发布《政府采购评审专家管理办法》（财库〔2016〕198号），对评审专家选聘与解聘、抽取与使用、监督管理等方面作出具体规定。实践中，政府采购评审专家如不按采购文件规定进行评审，可依照《政府采购法实施条例》《政府采购评审专家管理办法》等有关规定对其进行处理，其应依法承担相应的民事责任、行政责任和刑事责任。

针对案例中评标委员会未按采购文件规定的评审方法“查询供应商是否存在被政府采购监督部门限制参加政府采购活动等情形”的问题，笔者认为应视具体情况并根据《政府采购评审专家管理办法》的有关规定进行处理。

作者：储成鹏

作者单位：安徽省六安市公共资源交易监督管理局

来源：《招标采购管理》2023年第2期